摘要：《国家职业教育改革实施方案》确立了职业教育的类型地位，并通过一系列项目推动理念落地落实。经过近两年贯彻实施，职业教育重点领域取得了重要进展、重大改革项目取得了重要突破、痛点难点堵点正以点带面逐步缓解。全面实现《实施方案》目标，需要继续加强组织协调，形成部门合力；需要系统推进改革，实施重点突破；需要部省共建“高地”，倒逼地方创新；需要改革评价制度，突出类型特征。
作者简介：周凤华，女，教育部职业技术教育中心研究所评估中心主任、副研究员，主要研究方向为职业教育宏观政策、产教融合校企合作、集团化办学等。汤霓，女，教育部职业技术教育中心研究所博士、助理研究员，主要研究方向为职业教育评估、比较职业教育。
2019年2月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“二十条”），确立了职业教育的类型地位，同步实施十多个项目，不仅是职业教育的理念创新，而且绘就了新时代职业教育的施工蓝图。自“二十条”颁布以来，各地各部门高度重视，积极贯彻落实相关要求，加强部署，各项重点工作有序推进，推动职业教育提质培优，为经济社会发展增值赋能。
一、国家和地方协同推进“二十条”落地落实落细
自国务院印发“二十条”以来，各地各部门多措并举深入贯彻落实。一是国家各部门协同推进。如2020年9月教育部等九部门联合印发《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，突出改革落地，规划了10个方面、27条举措、56个重点任务（项目），明确各项重点任务分工，推进“二十条”有效落实。二是教育部与各省签订备忘录。教育部与31个省（市、区）和新疆兵团共32个地方签了备忘录，针对各地实际，有针对性地定目标、促改革、强落实。三是整省推进职教高地建设。教育部在东、中、西部相继联合山东、甘肃、江西、江苏四个省份，以部省共建职业教育创新发展高地为抓手，整省推进构建职业教育发展空间格局，按照面上推进、线上突破、点上发力的顶层设计，解决好职业教育发展的堵点难点痛点问题。高地建设以点上发力带动辐射，以线上突破实现延伸，以面上推进打开局面，最终形成点线面结合、东中西呼应的发展空间格局和改革联动节奏，将加速职业教育地方性政策、法规、制度、标准等建设和完善。四是各地出台相应文件或召开大会。全国各省级层面都出台了改革实施方案，配套一系列项目，推动国家政策落细。如北京市于2020年5月发布了《关于深化职业教育改革的若干意见》并召开了推进会，为首都职业教育服务“高精尖”发展制定了路线图。
二、七个方面“二十条”的执行情况与突破
“二十条”印发以来，各地各部门全面部署、明确重点、逐项落实，形成了全面深化职业教育改革的工作格局，取得了诸多进展与成效。
（一）建立完善纵向贯通、横向融通的职业教育体系，彰显职业教育的类型特色。
1.确立中等职业教育基础地位。“二十条”确立了中等职业教育的两个“重要基础”：即是普及高中阶段教育的重要基础，又是建设中国特色职业教育体系的重要基础。在国家政策激励下，2019年中职学校招生出现回暖，比2018年增长43万人，占高中阶段教育招生总数的41.70%，职普比大体相当。为了进一步发挥好中等职业教育的基础作用，教育部明确“中职教育规模不降、资源不减”，为进一步稳定中职的基础地位提供了政策保障。
2.加快高质量发展专科层次职业高等教育。全国有56所高职入围“双高计划”高水平学校建设，141所高职学校入选高水平专业群建设，另有279所院校1257个专业群入选省级“双高计划”。2019年中央划拨现代职业教育质量提升计划专项资金预算总计2372140万元，地方各级政府加大对专业群建设的专项资金的投入。如北京市启动特色高水平职业院校、骨干专业和实训基地（工程师学院和技术技能大师工作室）建设项目。特色高水平职业院校按照每所学校最高 1 亿元的总额予以支持，特色高水平专业（群）按照每个专业（群）最高 1500 万元的总额予以支持，高水平实训基地（工程师学院和技术技能大师工作室项目）采取财政与企业按 4:1 配套投入的方式予以支持，同时财政投入的最高额度不超过 1500 万元。广西立项建设“双高”学校19所（含国家“双高”学校4所），其中高水平专业建设学校8所，共建设高水平专业群30个，建设周期2020-2023年。每所高水平高职学校预计支持5000万元、高水平专业群建设学校每所支持3000万元。福建省启动“双高计划”，三年建成10所高水平高职院校，确定产教融合、师资队伍建设等十方面重点任务。国家“双高”与地方“双高”建设，增强了职业高等教育的动力，提升了能力和吸引力。
3.稳步推进职业教育本科试点。“二十条”提出探索本科层次职业教育试点后，全国立项建设22所职教本科，其中15所职业院校更名为“职业大学”，开展本科层次职业教育试点。2019年，专科起点本科招生31.75万人。各地积极探索高职本科有效衔接的模式，形成分段贯通培养、四年一贯制培养等多种模式。职业本科教育成为新增长点，纵向贯通体系不断延展。
4.探索职教高考制度和建设国家资历框架。以“文化素质+职业技能”为主要指标，各地建构了以对口单招、五年一贯制、“3+2”等多元化升学考试制度。湖北的“分类高考”、山东的“职教高考”等新政策有效助推职业教育体系内外衔接沟通的全面升级。上海设计了10条学制路径，探索建立“中等职业教育-专科高职教育-本科职业教育-专业学位研究生教育”的衔接体系。2020年，教育部委托国家开放大学开发的职业技能等级证书信息管理服务平台（简称X证书服务平台）和职业教育国家学分银行信息平台（简称学分银行信息平台）已上线试运行，参与1+X证书制度试点的学生获取的X证书都将进入服务平台，与学分银行信息平台个人学习账户系统对接，记录学分，并提供网络公开查询等社会化服务。目前，两个平台为前三批73家培训评价组织、4246家试点院校建立了机构帐户，为参加X证书考核的215740名个人用户建立了个人学习帐户，登记学习成果99048个。地方和院校层面积极探索资历框架建设,将各级各类学历证书、资格证书、技能等级证书等学习成果建立起沟通与衔接的标准。职教高考制度和国家资历框架为职业教育纵向贯通、横向融通提供了标准与路径。
（二）体现职业教育类型特点的标准体系逐步完善，建立起了一系列有别于普通教育的职业教育国家标准。
1.职业教育国家教学标准体系框架基本形成。标准是职业教育教学质量提升的基础。职业教育逐步建立完善了专业目录标准、专业教学标准、课程标准、顶岗实习标准、实训条件建设标准等五位一体的职业教育国家教学标准体系。共建有中高职2个专业目录，230个中职专业教学标准，10个中职公共基础课程教学标准，9个中职大类专业基础课程教学大纲，347个高职专业教学标准。136个职业学校专业（类）顶岗实习标准，51个职业院校专业实训教学条件建设标准, 19个专业仪器设备装备规范。中职专业教学标准面向16大类别，高职专业教学标准面向19大类别，人才培养标准体系不断完善。
2.1+X证书制度推进人才培养模式新变革。1+X证书制度是统筹考虑、全盘谋划职业教育发展，深化复合型技术技能人才培养培训而做出的重大制度设计。2019年起，教育部会同发改、财政等十多个部门印发试点方案、证书监督管理办法、试点指导意见等10多个文件，形成部门联动、上下协同、多方配合、定期调度的工作机制。截至2020年10月29日，全国参与1+X证书制度试点的院校共4068所，试点总人数约320万人，累计培训教师近20万人次，开展证书培训45.2万人次，6万余名考生参加证书考核，通过率达65.9%。1+X证书制度的创新和推广，推进了关于人才培养、评价模式的制度改革。
3.发挥职业院校优势开展高质量培训。国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》，提出三年共开展各类补贴性职业技能培训5000万人次以上的目标任务，职业院校要承担一半以上的任务。2019年，高职“百万扩招”任务完成116万。全国30个省市区（除西藏）约1205所高职院校面向区域经济建设急需、社会民生领域紧缺和就业率高的专业进行扩招，部分省份“超额”完成扩招任务。如江西省承担高职扩招任务4.3万人，实际扩招6万人；山东省承担高职扩招任务6.8万人，实际扩招10.4万人；甘肃省承担高职扩招任务1.9万人，实际扩招2.3万人。高职扩招为区域技能人才的“再教育”、“再就业”做出了重大贡献。
（三）用产教融合校企合作的理念和思路推进“三教”改革，校企“双元”育人格局不断深化。
1.产教融合试点推动形成工作新格局。2019年，国家发改委印发了《国家产教融合建设试点实施方案的通知》，提出了进行产教融合型城市、行业、企业试点要求。全国21个首批产教融合型城市、24家先期培育产教融合型企业开始试点建设。在国家政策引导下，多个省、市开展了本区域的产教融合型企业建设培育工作。广东省出台了《广东省建设培育产教融合型企业工作方案》，福建省、海南省印发了《关于开展产教融合型企业建设培育工作的通知》，河北、河南、山西、黑龙江、吉林等省发布了《关于开展产教融合型企业建设培育试点工作的通告》，江苏省出台了《产教融合型企业认定和管理办法》，广东省、山东省、天津市、青岛市等遴选了第一批建设培育的产教融合型企业。产教融合试点是推动行业企业与职业院校成为命运共同体的机制创新，撬动了企业参与职业教育的强大动力。
2.校企共育“双师型”教师。2019年，我国职业教育专任教师超过135万人，其中“双师型”教师超过48万人，占比达35%；中职专任教师超过84万，“双师型”教师占比达31%；高职专任教师超过51万人，“双师型”教师占比达40%。8月，教育部遴选首批国家级职业教育教师教学创新团队立项建设单位120个，覆盖26个省、市、区，这些团队都有院校教师和行业企业的技术人员、社会能工巧匠参加。为了进一步提高“双师型”的比例和质量，10月，教育部等四部门联合印发了《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》，提出了提升职教教师的改革线路。紧接着，教育部等四部门公布首批全国职业教育教师企业实践基地名单，102家企业入选。各地依托这些基地，积极落实职业院校专业课教师每年累计不少于1个月的企业实践制度，切实发挥好企业培养培训“工匠之师”的优势。
3.创新教材形式和深化教法改革。2019年12月，教育部印发了《职业院校教材管理办法》，加强中高职教材质量管理。完善职业教育教材规划、编写、审核、选用使用、评价监管机制。吸收企业技术人员参与教材编写，注重吸收行业发展的新知识、新技术、新工艺、新方法。根据职业学校学生特点创新教材形态，推行活页式、工作手册式、融媒体式教材。适应生源多样化特点，推广实施项目教学、案例教学、情景教学、工作过程导向教学以及混合式教学、理实一体教学、模块化教学等教学模式，探索优化远程协作、实时互动、翻转课堂、移动学习等信息化教学模式。疫情期间在线教学，1300多所高职院校和近1.1万中职学校在春季学期将课堂陆续迁至网上，职业院校参与者信息化教育教学的意识极大提升，教师全面体验了在线教学的过程。
（四）行业企业、社会培训组织等社会力量参与办学的机制逐步完善，多元办学格局逐渐形成。
1.建立了行业指导职业教育的机制和渠道。教育部牵头建立了56个行业职业教育指导委员会，发挥他们的指导、咨询、研究和服务功能。2019年12月，教育部职业技术教育中心研究所正式发布了《行业人才需求与职业院校专业设置指导报告（第四辑）》。报告聚焦了14个行业领域，涵盖了现代农业中的现代渔业，先进制造业中的智能制造机械、模具、高分子，现代服务业中的城市轨道交通、会展、数字出版、冬季体育、医学检验，以及战略性新兴产业中的硅材料、云计算与大数据、互联网金融等行业。报告以全国范围调研为基础，深入分析经济社会发展新变化和产业转型升级对技术技能人才的新需求，并与职业院校相关专业设置及人才培养情况进行供求匹配分析，以此为依据对全国职业院校相关专业的规模层次、布局结构、培养目标和内涵建设等方面改革提出指导意见和政策建议。
2.集团化办学成为深化产教融合的重要载体和完善现代职业教育体系的重要形式。发轫于1992年的职业教育集团化办学，产生于实践，根植于基层，不断发展壮大，在新时代迸发出强大的活力和生命力。根据全国职业教育集团化办学统计平台数据，2019年全国由政府、行业、企业、院校、科研机构以及其他组织等多元主体共建各类职教集团（联盟）近1500个，覆盖了90%以上的高职院校、近50%的中职学校，参与的企业数量近30000家。集团或以专业为纽带服务行业发展，或以区域为特色支撑地方产业升级，成为深化产教融合的重要载体和完善现代职业教育体系的重要形式。部分地方依托职教集团平台，探索混合所制办学试点，如山东省发布了《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，是全国首个职业院校混合所有制办学政策文件，参与混改的试点院校达到40余家，是为推动校企共建命运共同体的有益探索。2020年，公布了首批150个示范性职教集团培育建设单位，为提质培优行动的重要举措，激励和推动职业院校进一步释放办学活力。
3.社会培训评价组织成为职业技能等级证书及标准建设的主体。把学历证书与职业技能等级证书结合起来，探索实施1+X证书制度，是“二十条”的重要改革部署，也是重大创新。2019年2月，1+X证书制度试点工作全面启动。3月至12月，前三批共遴选发布了73家培训评价组织的92个X证书。2020年9月，第四批274家培训评价组织的361个X证书已完成公示。1+X证书制度试点大规模推广，充分调动了社会力量参与职业教育的积极性，真正体现了行业、企业对职业教育的深度参与，在新一轮科技革命、产业转型升级不断加快的背景下，将有效提升职业教育人才培养的适应性、吻合度、前瞻性。
（五）克服“五唯”顽疾，提高技术技能人才的社会地位和福利待遇，提升职业教育的经费保障水平。
1.放宽职业教育教师的学历资格，强化能力要求。“二十条”规定，从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才（含具有高级工以上职业资格人员）可适当放宽学历要求。这一政策使得企业技术人员、社会能工巧匠有机会进入职教师资队伍，有利于提高职业教育“双师型”教师的水平和能力。同时，各地根据自身实际，拿出15%-20%的教师编制用于聘请企业技术人员、社会能工巧匠担任兼职教师。如山东落实学校20%编制员额内自主招聘兼职教师政策，参照高级专业技术职务人员平均薪酬水平核拨财政经费。江西推动形成“固定岗+流动岗”、双师结构与双师素质兼顾的专业教学团队，学校按照不低于编制员额20%比例的数量自主招聘兼职教师。此举丰富了职业教育教师来源，让职业院校广纳业界精英，成为技术技能传承和创新的高地。
2.提高技术技能人才在落户、就业等方面的社会待遇。各地陆续推出改革措施，改善技术技能人才地位和待遇。如山东要求，在落户、就业、机关事业单位招聘、职称评审、职级晋升等方面不得歧视职业院校毕业生；湖南规定，技工院校中级工班、高级工班、预备技师（技师）班毕业生，可分别按中专、大专、本科学历落实相关待遇，同等参加公务员招考等。河南郑州对中专以上毕业生、职业（技工）院校毕业生放宽了落户限制；江西南昌规定，在南昌市大中专、职业技工院校就读的学生，可凭相关证明办理落户。
3.制定完善生均拨款制度，不断提高保障水平。全国建立了职业教育经费稳定增长机制。2019年，全国中等职业教育经费总投入为2617亿元，比上年增长6.20%。生均教育经费总支出中等职业学校为21203元，比上年增长7.36%。各省（市）均出台了中职生均拨款标准，有的地方还按专业大类和地区差异制定拨款标准，如山东省和广东省。各地在保证高职生均财政拨款水平达到12000元的基础上，加大经费投入水平。如广东省规定公办高职院校生均综合定额拨款标准不低于区域本科高校的80%，入选“双高”计划的高职院校生均综合定额拨款标准提高到与区域普通本科高校同等标准。2020年，山东省财政厅下达10亿元助力打造职业教育创新发展高地，下达6.5亿元，重点支持入选“双高”计划的14所高职院校；下达1.2亿元，对全省所有55所公办高职给予生均拨款支持，由学校统筹用于事业发展 。
（六）建立国家职业教育咨询指导委员会，持续推进和完善职业教育质量评价和督导评估制度。
1.成立国家职业教育指导咨询委员会。2019年10月31日，国务院职业教育工作部际联席会议办公室下发通知决定组建国家职业教育指导咨询委员会。指导咨询委员会委员主要由宏观管理、行业企业、职业院校、学术研究等领域的人士组成，是国家职业教育改革的政策推动和咨询机构，在国务院职业教育工作部际联席会议指导下，按照《国家职业教育指导咨询委员会章程》开展工作。
2.定期持续发布职业教育质量报告。经过多年发展，我国已逐步建立由地方到国家层面的中、高职质量年报制度。为进一步落实“二十条”相关要求，在以往中职、高职分别发布质量报告的基础上，探索创新按职业教育类型特色全口径发布质量报告的形式，充分发挥质量报告的评价与引导作用。
3.职业教育定期督导评估制度进一步完善。根据“二十条”相关要求，促进职业院校不断提髙办学水平和服务社会能力，2020年7月，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展2020年全国职业院校评估工作的通知》。这是继2016年以来国务院督导办开展的第三轮全国职业院校评估工作。各地方层面积极落实完善职业教育定期督导评估制度，如2020年4月，浙江省教育厅和省人民政府教育督导委员会办公室联合发文，启动省现代化学校督导评估。通过以督促改、以评促建、督评结合，规范、引导、推进了地方政府和职业院校加强建设、提升能力、强化服务。
（七）构建“思政课程+课程思政”大格局，推进“三全育人”，实现思想政治教育与技术技能人才培养有机统一。
1.德育和思政渗透到专业人才培养方案和课程标准。2019年6月，教育部印发《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》要求积极构建“思政课程+课程思政”大格局，推进全员全过程全方位“三全育人”，实现为国育才、为党育人。为落实立德树人根本任务，充分反映习近平新时代中国特色社会主义思想，集中体现国家意志和社会主义核心价值观，2020年2月，教育部印发《中等职业学校思想政治、语文、历史课程标准（2020年版）》，把德育和思政教育与公共课和专业课人才培养方案有机结合，实现“德技并修”。
2.各地各部门协同推进职业教育各项改革落实。在国务院职业教育工作部际联席会议制度的带动和引导下，各地加大了部门之间的协同，共同推进职业教育各项改革落实落地。为激励部分地方的努力程度，教育部已公布了2018、2019年两批职业教育改革成效明显给予激励支持省（区、市）名单，11个省（区、市）入选，分别是浙江、山东、河南、湖南、广东、青海六省和河北、福建、江西、甘肃四省。该成果为《国务院办公厅关于对真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度的通知》重要指标之一，督促各地高度重视发展职业教育。
三、全面实现“二十条”目标的对策与建议
“二十条”印发后，各地各部门动作迅速、行动积极，落实力度较大。总体而言，各项政策推进较快，取得了许多阶段性成果，各项目标基本达成，有的取得了重要突破，成就前所未有。但同时存在各地各部门统筹力度不一、推进力度不一，与类型特色配套的政策不健全等问题。为进一步落实“二十条”，应从以下几个方面发力。
（一）加强组织协调，形成部门合力
职业教育涉及到多部门管理、多部门办学，利益相关方众多，社会关注度高，需要各方共同参与。因此，应进一步完善国务院职业教育工作部际联席会议制度，加强联席会议统筹协调全国职业教育工作的作用，建立各部门协同推进机制，以保证教育部会同成员单位各部门出台更多配套政策，在国家和区域战略规划、重大项目安排、经费投入、企业办学、人力资源开发等方面形成政策合力。
（二）系统推进改革，实施重点突破
职业教育是深化教育改革的重要突破口。为深化职业教育改革，在系统推进过程中要抓住重点领域，全力攻坚突破。首先，应抓住政策红利，从中央到地方出台政策“组合拳”，有系统地、有层次地推进需深化改革的配套衔接政策。其次，应准确抓住职业教育改革的重点、难点、堵点领域，会同有关部门出台更多含金量高的配套政策实施有效突破，努力在提高技术技能人才地位待遇、激发企业和社会力量参与职业教育的内生动力、强化职业教育条件保障等方面取得实效。
（三）部省共建“高地”，倒逼地方创新
2020年，山东在全国率先整省推进、提质培优建设职业教育创新发展新高地。部省共建职教“高地”，是从更高层次下好职业教育改革这盘“大棋”，率先建立新时代中国特色职业教育制度和模式。为进一步落实“二十条”，应边探索边总结，积极推动全国其他省（市）整省推进“职教高地”建设，加强职业教育改革省级层面的总体设计，统筹协调省级层面各部门整体推进督促落实，充分调动各地推进职业教育改革发展的积极性、主动性和创造性，倒逼改革。
（四）改革评价制度，突出类型特征
为进一步落实《国家职业教育改革实施方案》《深化新时代教育评价改革总体方案》，职业教育亟须建立一套与其类型特色相适应的评价体系和标准。尤其要把深化职业教育考试招生制度改革作为基础工程，积极探索建立区别于知识评价的技术技能人才评价方式。根据不同类型教育特点，改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价，着力破除唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，建立科学的、符合时代要求的教育评价制度和机制，推动人才评价和选拔多元化，为职业教育改革发展营造良好环境。
来源：《职教论坛》2020年第12期